EC 29 e os gastos com saúde x saúde fiscal
A regulamentação da Emenda Constitucional (EC) nº 29, que trata dos limites mínimos para os gastos com saúde pelos municípios, Estados e União, gerará pressões elevadas sobre a despesa pública e os resultados do setor público consolidado. Isto é, o cenário de que o lado arrecadador passará por novas mudanças para dar conta dessas despesas torna-se bastante provável, com o equilíbrio fiscal mantendo-se em um padrão de péssima qualidade: aumento da carga tributária, baixo nível de investimentos e ausência de limitantes ao crescimento da despesa com pessoal.
Uma simulação simples realizada a partir dos dados do Tesouro Nacional indica que os novos gastos totalizariam algo como R$ 37,3 bilhões por ano. Esse gasto adicional é decorrente da obrigatoriedade de elevação dos percentuais de despesa com saúde para 10%, 12% e 15% da receita no âmbito da União, Estados e municípios, respectivamente.
Regulamentação da Emenda 29 só reforça a avaliação de que a meta de superávit não deve ser cumprida em 2012
Há dois complicadores importantes no cálculo dos custos fiscais advindos dessa regulamentação. O primeiro é a definição acurada da receita que deve ser usada para o cálculo dos percentuais citados. Há deduções de receitas específicas, transferências e outros que impedem uma conclusão imediata sobre os números a serem utilizados, principalmente no caso dos municípios e dos Estados. Por conta dessa dificuldade, utilizamos a receita corrente para Estados e municípios e a receita total (ou bruta) para a União, assumindo o risco de uma superestimação dos cálculos.
O segundo problema, que neutraliza em parte o efeito do primeiro, é o fato de que a regulamentação também prevê uma especificação/reclassificação dos gastos considerados na "função saúde". Isso é, gastos que hoje estão considerados nesta função, no orçamento das três esferas, podem sofrer alterações significativas, provavelmente conduzindo a uma redução nos percentuais atuais da relação "saúde/receitas correntes". Neste caso, a adequação aos limites fixados em lei exigiria um aumento maior do que o estimado, uma vez que consideramos a atual classificação de gastos com saúde, dada a impossibilidade de simular esse tipo de mudança.
Assumindo os dois problemas, foi feito o cálculo para Estados, União e municípios, das necessidades adicionais de financiamento na saúde advindas da regulamentação da EC nº 29. Os cálculos, com base nos dados de 2010, evidenciam que a União, hoje com um gasto de 6,6% da receita corrente (ou R$ 60,6 bilhões), teria de financiar o aumento de R$ 30,6 bilhões para adequar-se ao piso de 10%.
Quanto aos Estados, há cerca de 50% deles abaixo do piso, de modo que o ajustamento geraria um gasto adicional de R$ 6,2 bilhões.
Finalmente, os municípios teriam de elevar em R$ 500 milhões seus gastos em saúde para se ajustar ao percentual de 15%. Aqui, provavelmente, estão os principais efeitos do segundo problema relatado. Isto é, a reclassificação de gastos, sob a nova especificação ditada pela regulamentação da EC 29, deve gerar uma mudança importante nas despesas dos municípios, que, muitas vezes, consideram na função saúde muitos gastos alheios a ela.
Em resumo, para que os pisos definidos fossem cumpridos, o total adicional teria que ser de R$ 37,3 bilhões. Como o cenário da Tendências já apontava um superávit primário de 2,2% do PIB, em 2012, a regulamentação da EC 29 só reforça a avaliação de que a meta fiscal (3,1% do PIB, com 0,6% do PIB podendo ser abatido) não deve ser cumprida. Nossa estimativa para o superávit primário considera os seguintes gastos "extras": Previdência + Lei Orgânica de Assistência Social + Seguro-Desemprego (R$ 23 bilhões), funcionalismo (R$ 20,6 bilhões), pagamento de precatórios (R$ 7,5 bilhões) e os custos fiscais advindos do Programa "Brasil Maior" (R$ 27,3 bilhões). Esses fatores devem pressionar fortemente as despesas do próximo exercício.
Assim, ampliam-se as possibilidades de aumentos de tributos e ou recriação de contribuições para compensar as expansões no lado dos dispêndios. As iniciativas recentes do governo no setor automotivo, ao expandir a tributação do IPI para produtos importados, bem com a elevação da alíquota do IPI-Fumo (que foi postergada de dezembro de 2011 para o início de 2012) são duas amostras de que essa estratégia deve ser utilizada com frequência nos próximos períodos.
A alternativa de recriar a CPMF, como Contribuição Social para a Saúde (CSS), poderia gerar recursos suficientes para dar conta dessas novas pressões, desde que a alíquota fosse de 0,38%. Neste caso, os recursos gerados poderiam superar os R$ 50 bilhões. Se, no entanto, a alíquota aprovada fosse de 0,1% - conforme projeto que regulamenta a EC 29 -, poderiam ser obtidos de R$ 13 bilhões a R$ 14 bilhões apenas e, com isso, o superávit primário seria sacrificado.
Vale ressaltar que, considerando o cenário político, não é provável a criação da CSS, mas o governo buscará novas fontes de recursos, via aumento da tributação sobre o restante da sociedade (IOF, IPI, CSLL, Cofins, PIS, royalties sobre mineração, etc.) e, com isso, o primário não ficará menor do que 2,2% do PIB (um esforço já bastante inferior ao necessário para compensar o afrouxamento monetário em curso e manter a inflação no centro da meta).
É dessa forma que os efeitos fiscais da regulamentação da EC 29 constituir-se-ão como complicadores importantes para o campo fiscal e levarão, necessariamente - dada a ausência de mudanças efetivas na política fiscal - a um novo ajuste fiscal de qualidade "ruim", conduzido pelo aumento das receitas e pautado pela continuidade do crescimento robusto da despesa total.
Não há, nesse sentido, "saúde" fiscal suficientemente boa para dar conta de expansões de gastos importantes (saúde é um exemplo) sem prejudicar o superávit primário ou aumentar a tributação. Este é um quadro que dificilmente será alterado nos próximos anos, o que poderia ocorrer por meio de medidas estruturais de controle do crescimento da despesa corrente (pessoal, em especial), algo que permanece distante das prioridades do atual governo.
Felipe Salto é economista pela EESP/FGV-SP, mestrando em administração pública pela EAESP/FGV-SP, cofundador do Instituto Tellus e especialista em finanças públicas da Tendências Consultoria Integrada. Contato: blogdosalto.blogspot.com
Fonte: Valor Econômico, 21/09/11
